M. Wind: 30.03.2011

Weiter geht’s: Open Data in Bremen

Gestern hatte ich das Vergnügen, mit einer kurzen Präsentation einen Beitrag zur Veranstaltung “Demokratie und Regieren in digitalen Zeiten. Was verändert sich, was wollen wir verändern?” beisteuern zu dürfen. Eingeladen hatten Anja Stahmann und Dr. Hermann Kuhn von der Bürgerschaftsfraktion der Bremer Grünen. Den Hauptvortrag hielt Anke Domscheit-Berg, die u.a. als Mitbegründerin des “Government 2.0 Netzwerks Deutschland” bekannt ist und aus Berlin angereist war.

Anke Domscheit-Berg hat in ihrer Präsentation den mit Web 2.0 einhergehenden Wandel in der gesellschaftlichen Kommunikation verdeutlicht. Veränderte Erwartungen an Mitwirkungsmöglichkeiten in politischen Entscheidungsprozessen und an die Transparenz öffentlicher Institutionen erfordern aus ihrer Sicht einen grundlegenden Wandel sowohl in der Arbeit der Politik als auch innerhalb der Verwaltung. Eine Schlüsselrolle komme der freien Verfügbarkeit von Verwaltungsdaten zu. Dies sei eine wesentliche Voraussetzung, damit sich Bürgerinnen und Bürger aktiv beteiligen können. Zudem könnten interessierte und technikkompetente Bürgerinnen und Bürger die Daten nutzen, um neue, innovative Anwendungen zu entwickeln. Gerade dieser letzte Gedanke wurde anschließend von ihr mit zahlreichen interessanten Beispielen aus aller Welt verdeutlicht. Im Anschluss an diesen Vortrag habe ich dann einen kurzen Überblick über die Bremer Empfehlung zu Open Government Data gegeben und auf den engen Zusammenhang zwischen Open Data und den gesetzlichen Regelungen zur Informationsfreiheit hingewiesen (s. hierzu auch den aktuellen Beitrag von Herbert Kubicek in unserem ifiblog).

In der nachfolgenden Diskussion unterstrichen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Veranstaltung ihre Ansprüche an Partizipation, Bürgerservice und transparentes Verwaltungshandeln. Breite Einigkeit bestand auch in der Einschätzung, dass in den Verwaltungen ein grundlegender Kulturwandel erforderlich sei, der nicht von heute auf morgen zu haben ist. Um so wichtiger sind “Quick Wins”, also die Erzielung schneller Erfolge. Hier ist für Bremen festzustellen, dass bereits zahlreichen Daten und Dokumente öffentlich vorliegen, sie zum Teil aber schlecht erschlossen und daher kaum auffindbar sind. Dies hatte sich auch schon in einem kürzlich abgeschlossenen Projekt zur Weiterentwicklung der Online-Bürgerdienste in Bremen gezeigt: Im weiten Kosmos der Internetangebote Bremer Behörden gibt es an vielen Stellen interessante Informationen, Daten und Anwendungen, die geradezu darauf warten, besser zugänglich gemacht zu werden. Daneben ist kurzfristig insbesondere die Erweiterung des Bremer Informationsregisters um Umwelt-, Geo- und Statistikdaten wünschenswert.

Eigentlich gut gerüstet für die anstehenden Herausforderungen ist das Stadtinformationssystem bremen.de, das seit jeher darauf ausgerichtet ist, Informationen über die gesamte Breite des städtischen Lebens zu liefern, was das Engagement in bürgerschaftlichen Initiativen, in Vereinen und Verbänden usw. einschließt. Deutlich wurde aber auch, dass sich die Idee der Stadtinformation in den letzten Jahren weiter entwickelt hat und neue Impulse durch die aktive Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in die Erstellung von Inhalten entstanden sind. Anke Domscheit-Berg hat dazu in ihrem Vortrag viele eindrucksvolle Beispiele geliefert (eine ältere Version ihres Vortrags ist übrigens bei slideshare verfügbar). Und so konnte die Veranstaltung mit einem gemeinsamen Vorsatz beendet werden: In absehbarer Zeit soll ein offener Workshop organisiert werden, um gemeinsam mit allen Interessierten diese Weiterentwicklung der Stadtinformation und ihre Umsetzung im Bremer Stadtinformationssystem vertiefend zu diskutieren und neue Ideen zu sammeln.

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Herbert Kubicek: 28.03.2011

Ein modernes IFG als notwendige Komponente von Open-Data-Initiativen

Warum ein modernes Informationsfreiheitsgesetz eine notwendige Komponente von Open-Data-Initiativen sein muss

Mit Open Government Data wird die proaktive Veröffentlichung von Daten der öffentlichen Verwaltung in weiterverarbeitbaren Formaten gefordert. Damit sollen politische Transparenz und Beteiligung gefördert werden und Potenziale zur Erzeugung von zusätzlichem Wissen in Form der Weiterverarbeitung dieser Daten durch Wirtschaft und Zivilgesellschaft aktiviert werden. Im Vordergrund konkreter Angebote stehen Geodaten, statistische Daten und Umweltdaten.
Dies sind wichtige Bereiche. Aber genügt dieses Verständnis für die Erreichung insbesondere der politischen Ziele? Wenn es bisher im Kern um Daten geht, die proaktiv in einem weiterverarbeitbaren Format veröffentlicht werden, stellt sich die Frage, was mit den Daten geschehen soll, die nicht proaktiv veröffentlicht werden und mit denen, die nicht weiterverarbeitbar sind.
Mit einer einfachen Vier-Felder-Matrix kann man zeigen, dass sich die Open-Government-Data-Diskussion zu eng auf einen Quadranten bezieht, zwei andere aber nicht weniger wichtig sind und moderne Informationsfreiheitsgesetze - wie das gerade in Bremen novellierte BremIFG - erst einen umfassenden Rahmen für die Erreichung der genannten Ziele bilden.

Im Uhrzeiger-Sinn stehen in Quadrant I die proaktiv veröffentlichten Daten im weiterverarbeitbaren Format. Aber nicht alle Daten werden proaktiv veröffentlicht. Nicht nur wegen Datenschutz, sondern wegen technischem Aufwand, begrenzten Ressourcen, politischen Widerständen u.a.m. Es ist ja lobenswert, wenn in München das Referat für Gesundheit und Umwelt Daten bereitstellt. Aber wie kommt ein externer Interessent an Schulvergleichsdaten für die Münchner Schulen? Und wie kommt man selbst an vergleichbare Daten von Straubing oder Fürstenfeldbruck? Die Antwort heißt: gar nicht. In Bremen und anderen Bundesländern ginge dies über einen Auskunftsanspruch nach dem jeweiligen Landes-IFG, in Bayern hingegen nicht, weil Bayern auch fünf Jahre nach dem Bundes-IFG noch keine entsprechende gesetzliche Regelung für die Landes- und Kommunalverwaltung hat.
Der zweite zu hinterfragende Punkt ist die Konzentration auf die weiterverarbeitbaren Formate. Für das Ziel der Produktion von zusätzlichem Wissen durch Verknüpfung von Datenbeständen ist dies eine notwendige Voraussetzung, für die Verbesserung von Transparenz und Partizipation jedoch irreführend. Nach dem novellierten BremIFG müssen zukünftig Protokolle von Gremiensitzungen, Gutachten, Senatsvorlagen und Senatsbeschlüsse veröffentlicht werden. Diese liegen überwiegend als einfache PDF-Dokumente vor und sind somit nicht weiterverarbeitbar. Sie dürfen es als authentische Dokumente auch nicht sein. Für die Förderung von politischer Transparenz sind sie jedoch wichtiger als Geodaten.
Bleibt schließlich eine Menge von Daten und Texten, die nicht weiterverarbeitbar sind und nicht veröffentlicht werden, weil sie personenbezogene Daten oder Betriebsgeheimnisse beinhalten. Die IFGs bieten mit ihren Ausnahmeregeln hierzu bewährte Abwägungsgründe, um diese Menge so klein wie möglich zu halten.

Als Fazit ist festzuhalten, dass für die politischen Ziele der Open-Government-Data-Initiativen eine Erweiterung des Gegenstandsbereichs auch auf bewusst nicht weiterverarbeitbare Dokumente und eine gesetzliche Zugangsverpflichtung notwendig sind und moderne Informationsfreiheitsgesetze dazu den geeigneten Rahmen bilden.
Noch haben allerdings fünf Bundesländer gar kein IFG und die bestehenden regeln überwiegend noch einen individuellen Zugangsanspruch, aber beinhalten keine proaktive Veröffentlichungspflicht, wie sie bei der Novellierung des BremIFG gerade ausgeweitet wurde. Ich wünsche mir, dass die politische Aufmerksamkeit, die Open Government Data zur Zeit erfährt, auch darauf gelenkt wird, dass die Länder, die schon ein IFG haben, es im Hinblick auf proaktive Veröffentlichungspflichten novellieren und die, die noch keines haben, gleich auf diesem Niveau beginnen. Baden-Württemberg lässt in dieser Hinsicht hoffen.

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C. Hanken: 15.02.2011

Geodaten, Open Data und Informationsfreiheit

Im vergangenen Monat durfte ich in der Bremischen Bürgerschaft ein Forum zu Open Data, Geodaten und Informationsfreiheit moderieren (E-Government in medias res am 18.01.2011). Unter den etwa 30 Teilnehmerinnen und Teilnehmern waren Dr. Martin Hagen (IT-Referatsleiter Bremen), Per Meyerdierks (Datenschutzbeauftragter Google Germany), Rainer Hamann (Bürgerschaftsabgeordneter) und Manfred Winderl (IT-Strategie, Direktorium München).

Es zeigte sich schnell, dass die traditionelle Behördensicht (“Qualität will bezahlt sein”) nicht ohne Weiteres mit einem - zugegebenermaßen vereinfachten - Open-Data-Grundgedanken (“Wir zahlen schon Steuern und Abgaben, also gehören die Daten der Allgemeinheit”) zusammenzubringen ist.

Josef Blömer, GIS-Koordinator beim Landkreis Diepholz, stellte die aktuelle Situation in der Praxis einer Kreisverwaltung vor: Der Landkreis Diepholz betreibt ein Geodatenportal, das zuletzt Ende 2009 grundlegend überarbeitet wurde. Geodaten werden web-basiert bereitgestellt; Kreisverwaltung und Kommunen können Geofachdaten online editieren. Für Bürger, Wirtschaft, Verbände und Sicherheitbehörden besteht die Möglichkeit, online ergänzende Skizzen und Zeichnungen zu erstellen.
Blömer betonte, dass die von der Verwaltung bereitgestellten Daten (wie Rasterdaten, digitale Orthophotos und Vektordaten) hohe Anforderungen an Aktualität, geometrische Genauigkeit, Richtigkeit und Vollständigkeit erfüllen. Weitere Qualitätsmerkmale seien Umfang der Sachinformationen und Attributierung (Zuordnung von Objekten zu Ortsdaten) sowie Konsistenz der Datenmodellierung und logische Gültigkeit. Es sei ein besonderes Merkmal der durch die Verwaltung bereitgestellten Geobasisdaten, dass ausführlich und korrekt dokumentiert werde. So werden etwa Luftbildaufnahmen (Orthophotos) mit zahlreichen Metadaten versehen (Bearbeitungsgrundlage, Erstellungs- und Änderungsdatum, Bearbeiterin mit Telefonnummer, verantwortliche Stelle, Datenherkunft, Auflösung, Datum der Datenbankaufnahme). Die in Überfliegungen aufgenommenen Orthofotos bieten eine Auflösung von etwa 20 cm je Bildpunkt (die neusten GeoEye-Satellitenaufnahmen für Google Maps werden bestenfalls mit 50 cm / Bildpunkt bereitgestellt).
Für Blömer steht es außer Frage, dass jemand, der durch qualitativ hochwertige Geodaten einen Nutzen erlangt - etwa Unterstützung in Entscheidungsprozessen - sich auch an den Kosten beteiligen soll, die für die Produktion anfallen.
Die Abgabe von amtlichen Geobasisdaten sei durch Kostenordnungen für das amtliche Vermessungswesen in den jeweiligen Bundesländern geregelt (z.B. VermKostO Niedersachsen). Privatwirtschaftliche Geodatendienstleister beziehen Geodaten (Hauskoordinaten, Straßennetz, Digitales Landschaftsmodell, etc.) zentral über das Geodatenzentrum bzw. die Service- und Auskunftsstellen der Bundesländer.
Über die Gebühren gemäß der Richtlinie der AdV könne der Staat eine angemessene Refinanzierung erlangen, jedoch keine Vollkostendeckung. Die Gebührenempfehlungen seien am Bedarf der Geodateninfrastruktur in Europa (INSPIRE) und Deutschland ausgerichtet.
Vor diesem Hintergrund kommt Blömer zu dem Fazit: Falls in Zukunft die Abgabe bestimmter Geobasisdaten kostenlos erfolgen soll, ist zunächst die Politik gefragt.

Argumente für die Position “Eine freie Gesellschaft braucht offene Daten” wurden durch Daniel Dietrich (Vorsitzender des Opendata Network e.V.) zusammengestellt.
Die Open Data Bewegung hat sich die Öffnung von Staat und Verwaltung auf die Fahne geschrieben. Bürgerinnen und Bürgern soll ein freier und ungehinderter Zugang zu Informationen und Daten aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung möglich gemacht werden. Von einer offenen Datenbereitstellung werden zahlreiche Vorteile erwartet: Durch Transparenz werde das Vertrauen in die Verwaltung erhöhen, die Kenntnis der Datengrundlagen könne Partizipationsprozesse anregen und nicht zuletzt hätte die offene und freie Datenbereitstellung positive Auswirkungen auf Wissenschaft und Wirtschaft.
Bei der Festlegung von Preismodellen gibt die Open Data Bewegung zu bedenken, dass es sich um nahezu ohne Mehrkosten verlustfrei reproduzierbare digitale Güter handle. Demgemäß sei zwar die Bereitstellung der ersten Kopie zu bezahlen - über Steuern und Gebühren - danach sei aber zu gewährleisten, dass die öffentlichen Daten ohne weitere Kosten frei weiterverwendet werden können.
Statt wie bisher alle weiteren Rechte vorzubehalten, sollten freie Lizenzformen wie Creative Commons und für Datenbanken Open Database License (ODbL) oder Public Domain Dedication and Licence (PDDL) gewählt werden.
Auch Geobasisdaten seien als typische öffentliche Daten anzusehen und damit nach Erstattung des Erhebungsaufwands gemeinfrei oder zumindest unter freien Lizenzen zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus sollten Kartenanwendungen mit offenen Schnittstellen arbeiteten, um Verknüpfungen zwischen Diensten zu ermöglichen. (Auf Mashup-Anwendungen - wie Mapumental oder Mapnificent - hatte am Tag zuvor auch schon Dr. Hagen hingewiesen.)

In Europa gibt es durchaus schon Beispiele dafür, dass Geodaten frei zur Verfügung gestellt werden. In der Schweiz können Bund und Kantone zwar Gebühren für den Zugang zu Geobasisdaten und deren Nutzung erheben; es gibt aber auch eine große Menge kostenloser Geodaten (swisstopo). Dass es bei politischem Willen möglich ist, Geobasisdaten kostenfrei bereit zu stellen, veranschaulichen die Beispiele Großbritannien und Norwegen. Die Daten bis zum Maßstab 1:10000 sind dort häufig sogar für kommerzielle Zwecke freigegeben.
Ein in diesem Zusammenhang bemerkenswertes Projekt ist OpenStreetMap. Hier werden Geodaten überwiegend unter den Lizenzen Creative Commons Attribution Share-Alike 2.0 und Open Database License veröffentlicht. Es werden auch Metadaten erfasst und die Datenqualität ist dort, wo sich viele Menschen sich am Projekt beteiligen, erstaunlich hoch.

Bild: Nordwesteuropa, NASA

Meyerdierks (Google Deutschland) wies darauf hin, dass auch viele andere Geodaten heute schon als Open Data verfügbar sind (etwa NASA Satellitenfotos). Google sei für seine unentgeltlich bereitgestellten - werbefinanzierten - Dienste jedoch in großem Maße darauf angewiesen, Basisdaten von Verwaltung und Geo-Dienstleistern einzukaufen.

Manfred Winderl merkte an, dass München damit beginnt, Datenbestände des Stadt für die allgemeine Auswertung bereitzustellen und dazu einen Ideenwettbewerb durchgeführt hat (http://mogdy.liqd.net/instance/mogdy).
Er stellte darüber hinaus die Frage, ob und inwieweit die Vereinfachung des technischen Zugangs zu Daten auch ein Schritt in die Richtung von Barrierefreiheit - im Sinne der BITV - sein könne.

Im Anschluss an das Forum erläuterte Prof. Herbert Kubicek die “Bremer Empfehlung zu Open Government Data” (siehe Beitrag vom 16.01.2011). Er stellte das Informationsfreiheitsgesetz Bremen und das elektronische Informationsregister als Möglichkeit dar, die offene Datenbereitstellung im Kontext existierender rechtlicher Vorgaben zu verwirklichen.
Dr. Hagen (IT-Referatsleiter bei der Senatorin für Finanzen) betonte in diesem Zusammenhang, dass dies sich gut in die in Bremen seit langem verfolgte Strategie einer transparenten Verwaltung einfüge.
Rainer Hamann schließlich wusste aus der Bürgerschaft zu berichten, dass noch vor den Wahlen zu erwartenden Änderungen des Bremischen Informationsfreiheitsgesetzes dazu beitragen werden, Informationszugang und Verwaltungstransparenz in Bremen weiter voranzubringen (siehe: Bericht und Dringlichkeitsantrag des Ausschusses für Informations- und Kommunikationstechnologie und Medienangelegenheiten vom 15.02.2011).

Über die Konferenz “E-Government in medias res” am 17. und 18.01.2011 in Bremen habe ich an anderer Stelle bereits stückweise berichtet.

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Herbert Kubicek: 17.01.2011

Evaluation des BremIFG liefert wertvolle Hinweise für Open Government Data Initiativen (Teil 2)

Evaluation und Novellierung des Bremer Informationsfreiheitsgesetzes liefern wertvolle Hinweise für aktuelle Open Government Data Initiativen (Teil 2)

Das 2006 verabschiedete Bremer Informationsfreiheitsgesetz hat mit der Verpflichtung der Behörden zur pro-aktiven Veröffentlichung bestimmter Arten von Dokumenten und dem zentralen Zugriff über ein gemeinsames Register als erste und bisher einzige gesetzliche Regelung in Deutschland wesentliche Punkte realisiert, die aktuell unter der Bezeichnung Open Government Data gefordert und von der Bundesregierung angekündigt werden. Im ersten Teil dieses Berichts wurde behauptet, dass man bei der Planung und Umsetzung einer Open Government Data Plattform viel aus den Bremer Erfahrungen lernen kann. Dies ist deshalb möglich, weil diese Erfahrungen in einer wissenschaftlichen Evaluation durch das ifib aufgearbeitet und aufbereitet worden sind. Sie sind zwar schon im Juni des vergangenen Jahres auf der Konferenz Informationsfreiheit - die nächste Generation vorgestellt worden, zu der der Landesbeauftragte für den Datenschutz Mecklenburg-Vorpommern eingeladen hatte (http://www.lfd.m-v.de/dschutz/veransta/inffrei/index-inf.html) Aus aktuellem Anlass wird nun auch der vollständige Bericht zugänglich gemacht, den Herbert Kubicek und Barbara Lippa in Zusammenarbeit mit Vertretern der Senatorin für Finanzen und der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit erstellt haben

Die erste sozialwissenschaftliche Evaluation eines IFG
Weil es unterschiedliche Bedenken bei den parlamentarischen Beratungen des BremIFG gab, wurde als Kompromiss eine Befristung auf sechs Jahre und in § 13 die Verpflichtung zu eine wissenschaftlichen Überprüfung der Auswirkungen dieses Gesetzes nach vier Jahren vorgeschrieben. Um diese auf eine solide Grundlage zu stellen, hat die zuständige Senatorin für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen das Institut für Informationsmanagement Bremen (ifib) mit dieser wissenschaftlichen Evaluation beauftragt. Zum ersten Mal wurde damit in der Geschichte der deutschen Informationsfreiheitsgesetze eine Evaluation auf empirischer sozialwissenschaftlicher Basis vorgenommen.
Die vorgeschriebene Überprüfung der Auswirkungen geht weit über eine Analyse der Inanspruchnahme hinaus. Gedacht hatte der Gesetzgeber in erster Linie an die (teilweise befürchteten negativen) organisatorischen und finanziellen Auswirkungen auf die Behörden. Aber zur Evaluation der Auswirkungen gehört auch die Frage, ob die Bürgerinnen und Bürger die neuen Rechte überhaupt wahrnehmen, und zwar im doppelten Sinne des Wortes, also erstens kennen und zweitens dann auch nutzen. Daher wurden für die Evaluation mehrere Erhebungen kombiniert:
- In einer repräsentativen telefonischen Bevölkerungsumfrage wurden die Bekanntheit des Gesetzes sowie des zentralen elektronischen Informationsregisters, die Kenntnisse über die Inhalte des Gesetzes, bisheriger Informationsbedarf sowie das Informationsverhalten der Bürgerinnen und Bürger, aber auch mögliche Nutzungsbarrieren ermittelt.
- In einer Online-Befragung wurden die Benutzerinnen und Benutzer des zentralen Registers nach ihrer bisherigen Nutzung und Zufriedenheit mit diesem Angebot befragt. Ferner wurden hier auch Einstellungen in Bezug auf das Gesetz sowie zur Politik und Verwaltung selbst abgefragt.
- Durch eine Logfile-Analyse wurden die Zugriffe auf das Register ermittelt.
- Eine schriftliche Befragung der Bremischen Behörden sowie vertiefende Interviews mit den IFG-Beauftragten der Ressorts bezogen sich auf die interne Organisation zur Umsetzung der gesetzlichen Bestimmungen sowie die Arbeitsschritte, Aufwände und eventuellen Probleme im Zusammenhang mit den Veröffentlichungspflichten und der Antragsbearbeitung.
Nicht behandelt wurden in dieser Evaluation die rechtlichen Fragen nach der angemessenen Formulierung und Gewichtung der Verweigerungsgründe sowie einzelne Unklarheiten in der Gesetzesformulierung, die im Zuge der Anwendung des Gesetzes festgestellt wurden. Hierzu hat die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit einen eigenen Bericht vorgelegt.

Befunde und Empfehlungen
Der etwas über 100 Seiten umfassende Bericht gibt die Befunde dieser Erhebungen ausführlich wieder und leitet daraus eine Reihe von Empfehlungen für eine Novellierung ab. So wird ua. festgestellt und empfohlen:
- Die im Gesetz vorgesehene statistische Erfassung der Anträge liefert keine validen Daten, da vielfach Auskünfte gegeben, aber nicht erfasst werden. Daher kann in Zukunft darauf verzichtet werden.
- Die Bezeichnung Informationsfreiheitsgesetz wird teilweise missverstanden als Garantie des Rechts auf freie Meinungsäußerung. Daher sollte in der Kurzbezeichnung des novellierten Gesetzes der Zugang betont werden (Bremer Informationszugangsgesetz).
- Das zentrale Informationsregister kannten in der repräsentativen Telefonumfrage mehr Bürgerinnen und Bürger als das Gesetz. Es wird in der Telefonumfrage und von den Nutzern positiv gewürdigt. Im Detail sollten die Suchfunktion und die Darstellung der Ergebnisse allerdings noch weiter verbessert werden.
- Die im Gesetz als Regelfall vorgesehene Antragstellung ist in der Praxis die Ausnahme. Die Anzahl der Suchanfragen im zentralen Register beträgt ein Vielfaches der Anzahl der gestellten Anträge. Insofern hat sich dieser Ansatz zweifelsfrei bewährt. Der Katalog der zu veröffentlichenden sonstigen Dokumente in der entsprechenden Rechtsverordnung sollte erweitert werden.
- Auf der Seite der Verwaltung hält sich der Aufwand nicht nur wegen der geringen Anzahl von Anträgen in Grenzen. Die durchschnittliche Bearbeitungszeit für das Heraussuchen und Prüfen begehrter Dokumente liegt bei drei Stunden.
- Bei der pro-aktiven Veröffentlichung gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Ressorts. Hier besteht auch Unsicherheit, was mit den im Gesetz so genannten sonstigen Dokumenten gemeint ist. Daher werden eine klarere formulierte Anordnung und eine ergänzende Schulung vorgeschlagen.
- Insgesamt wird in den Behörden zwar eine Tendenz hin zu mehr Veröffentlichung über das Internet festgestellt. Diese mündet jedoch nicht immer auch in das zentrale Informationsregister. Dazu ist noch mehr Aufklärungsarbeit in den Behörden zu leisten.
- Die Rolle der vom Gesetz vorgesehenen IFG Beauftragten in jeder Behörde wird von den betroffenen Personen und den Behördenleitungen unterschiedlich wahrgenommen. Oft führen sie nur die Statistik. Ihre Rolle könnte stärker in der Vermittlung zwischen Bürgern und den Stelle, die über die begehrten Information verfügen, bestehen.

Umsetzung der Empfehlungen in der Gesetzesnovellierung
Der Evaluationsbericht wurde der Senatorin für Finanzen im Februar 2010 übergeben. Im April 2010 hat der Senat die Bürgerschaft über die Ergebnisse und die daraus zu ziehenden Konsequenzen unterrichtet (Drucksache 17/1279 v. 27.4.2010). Er hat sich dabei weitestgehend den Empfehlungen des ifib angeschlossen.

Im September 2010 hat der Senat dann der Bürgerschaft einen Entwurf für das erste Gesetz zur Änderung des Bremer Informationsfreiheitsgesetzes zugeleitet. Darin wurden die Empfehlungen, die den Gesetzestext betreffen, konkret umgesetzt. Insbesondere wurde die Liste der zu veröffentlichenden Dokumente ausgeweitet. Der entsprechende Absatz in § 11 soll nun lauten (Änderungen fett):

“(4) Die Behörden sollen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Pläne, Verzeichnisse und Verwaltungsvorschriften sowie weitere geeignete Informationen ohne Angaben von personenbezogenen Daten und Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen in elektronischer Form zugänglich machen und an das elektronische Informationsregister nach Absatz 5 melden. Weitere geeignete Informationen sind insbesondere Handlungsempfehlungen, Statistiken, Gutachten, Berichte, Broschüren, bei den Behörden vorhandene gerichtliche Entscheidungen, Informationen, zu denen bereits nach diesem Gesetz Zugang gewährt wurde, Senatsvorlagen nach Beschlussfassung, Mitteilungen an die Bürgerschaft sowie Unterlagen, Protokolle und Beschlüsse öffentlicher Sitzungen. “

Viele andere Empfehlungen müssen nicht durch Änderungen des Gesetzestextes umgesetzt werden, sondern durch die konkretisierenden Verordnungen, Organisationsanweisungen, technische Änderungen und konkretes Tun.

Maschinell weiterverarbeitbare Formate
Der von der Open Data Bewegung geforderte Zugang zu Daten in maschinell weiterverarbeitbaren (offenen) Formaten wird in der Evaluation nicht explizit angesprochen. Rechtlich stehen dem keine Formulierungen des Gesetzes in der alten wie in der vorgeschlagenen neuen Fassung entgegen. Gegenstand sind amtliche Informationen. Diese werden in § 1 definiert als jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art der Speicherung. Dazu gehören Akten, Briefe und andere Schriftstücke, Broschüren, Karteikarten und auch Daten in Datenbanken. Das bisher vor allem PDF-Dokumente veröffentlicht werden, liegt zum einen an dem noch kurzen Katalog der zu veröffentlichenden Dokumenten und an einer noch fehlenden Nachfrage nach anderen Formaten. Mit der beabsichtigten Erweiterung der Katalogs dürfte sich dies ändern. In der Bremer Empfehlung zu Open Government Data hat die Senatorin für Finanzen angekündigt, diese Forderung der Open Data Initiativen zu unterstützen und zusammen mit den IFG-Beauftragten nach praktikablen Lösungen zu suchen. Den die Umsetzung dieser Forderung ist nicht trivial, weil viele noch in Betrieb befindliche Datenbanken gar keine Export-Schnittstellen haben.

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Herbert Kubicek: 14.01.2011

Evaluation des BremIFG liefert wertvolle Hinweise für Open Government Data Initiativen (Teil 1)

Evaluation und Novellierung des Bremer Informationsfreiheitsgesetzes liefern wertvolle Hinweise für aktuelle Open Government Data Initiativen

Open Data und Freedom of Information

Immer wieder werden in Deutschland Initiativen aus den USA aufgegriffen, die das Verhältnis von Bürgerinnen und Bürgern zu Staat und Verwaltung verbessern und zu mehr Demokratie führen sollen. Aktuell sind dies Konzepte des Open Government und Open Government Data, die 2008 in Kalifornien entwickelt und im Wahlkampf von Barack Obama aufgegriffen wurden. Mitte der 90er Jahre waren es Konzepte des E-Government und des Information Superhighway im Wahlkampf von Bill Clinton und Al Gore. Sie wollten die Informationen, die mit den Steuergeldern der Bürgerinnen und Bürger erzeugt worden sind, diesen unentgeltlich über das Internet zugänglich machen und haben dann auch dementsprechend den aus den 60er Jahren stammenden Freedom of Information Act um einen Electronic Freedom of Information Act ergänzt. Das alte Paradigma des Rechts auf Stellung eines Antrags auf Informationszugang wurde durch die Pflicht zur pro-aktiven Veröffentlichung von Informationen in sogenannten Electronic Reading Rooms ergänzt. Jede Bundesbehörde muss ein Verzeichnis der zugänglich gemachten Dokumente veröffentlichen, und das Department of Justice muss eine zentrale Übersicht über diese Verzeichnisse bereitstellen (http://www.justice.gov/oip/04_2.html). NGOs bieten schon seit mehreren Jahren eine Erschließung von Dokumenten an, die aufgrund von Anträgen nach FoI herausgegeben worden sind und von Freiwilligen auf deren Plattform eingestellt werden (z.B. http://www.citizensforethics.org). Die erhoffte Mitwirkung ist allerdings deutlich hinter den Erwartungen zurückgeblieben.
Es ist erstaunlich, dass die Open Data Bewegung keine Aufarbeitung der Erfahrungen mit diesen Ansätzen vornimmt, sondern aus dem etwas anderen Blickwinkel der technischen Weiterverarbeitung von Daten der Verwaltungen unbeschwert und hoffnungsfroh Prinzipien formuliert und Forderungen erhebt, bei deren Umsetzung man sehr viel aus diesen Erfahrungen lernen kann (http://www.opengovdata.org/ sowie http://resource.org/8_principles.html und http://wiki.opendata-network.org/Open_Government_Data_Principles). Man sagt: Das Internet vergisst nicht. Aber man muss hinzufügen: Das Internet erinnert sich nicht. Wenn man Open Data bei Google eingibt, bekommt man keine Treffer zu Freedom of Information. Dies ist auch ein Hauptproblem bei der Suche nach Daten unter Open Data Regelungen.

Eine Open Data Plattform von Bund und Ländern
Die fehlende Erinnerung und Assoziation finden wir auch in der aktuellen Diskussion in Deutschland. Die Bundesregierung hat in ihrem Regierungsprogramm Vernetzte und transparente Verwaltung u. a. das Vorhaben Open Government als einen zentralen Baustein angekündigt. Auf dem IT-Gipfel in Dresden am 7. Dezember 2010 wurde der Aufbau einer zentral zugänglichen, den Interessen der Nutzer an einem einheitlichen, leichten und benutzerfreundlichen Zugriff gerecht werdenden Open-Data-Plattform bis 2013 vereinbart. (http://de.wikipedia.org/wiki/Nationaler_IT-Gipfel#Ergebnisse). Sie soll die Plattformen von Bund, Ländern und Kommunen vernetzen und den Anforderungen von Bund, Ländern und Kommunen sowie den fachlichen Qualitätserwartungen der Nutzer gerecht werden.
Dies soll in enger Abstimmung mit allen Beteiligten geschehen. Das federführende Bundesministerium des Innern hat die Mitglieder des IT-Planungsrats für den 18. Januar 2011 zu einer Auftaktsitzung eingeladen, um eine gemeinsame Standortbestimmung vorzunehmen und die Felder festzulegen, auf denen Bund und Länder bereits auf gutem Wege sind und schnelle Erfolge erzielt werden können.
Als einen der vorbereitenden Schritte hat das federführende Bundesministerium des Innern bei der Forschungskooperation Interdisziplinäre Studien zu Politik, Recht, Administration und Technologie e.V. (ISPRAT) eine Studie in Auftrag gegeben. Diese Studie mit dem Titel “Vom Open Government zur Digitalen Agora - Die Zukunft offener Interaktion und sozialer Netzwerke im Zusammenspiel von Politik, Verwaltung, Bürgern und Wirtschaft” ist jedoch wenig zielführend für die Planung einer solchen Plattform, weil sie auf hohem Abstraktionsniveau verharrt und die Situation der Informationsfreiheitsgesetze in Deutschland nicht zutreffend wiedergibt (http://www.isprat.net/) . So ist den Autoren entgangen, dass sich das Bremer IFG von dem des Bundes und denen anderer Bundesländer genau in dem kritisierten Punkt der fehlenden Veröffentlichungspflichten unterscheidet. Weder das Gesetz selbst noch die 2009 vorgelegte Evaluation durch das ifib werden dort erwähnt.

Benutzungsfreundlichkeit bedeutet Integration und einheitliche Erschließung
Für die angestrebte Open Data Plattform von Bund und Ländern kann man sehr viel aus diesen Erfahrungen in Bremen lernen. Diese soll, wie oben zitiert, einen einheitlichen und zentralen Zugang zu den Daten von Bund und Ländern ermöglichen, der leicht und benutzerfreundlich sein soll. Genau dies schreibt §11 des 2006 verabschiedeten BremIFG vor (http://www.informationsfreiheit-bremen.de/pdf/ifg.pdf) und wurde seitdem, so gut es geht, in dem zentralen Informationsfreiheitsregister umgesetzt, das auch unter http://www.bremen.de zugänglich ist. In der 2009 durchgeführten Evaluation hat sich gerade dieser Ansatz als Stärke des Bremer Konzepts erwiesen. Der hohe Anspruch einer Schlagwort-gestützten Suche über alle Dokumente aller Behörden ist allerdings auch eine langwierige, man kann sagen nie endende Aufgabe, für die die Evaluation auch noch weiteren Verbesserungsbedarf konkretisiert hat.
Dabei ist in einem Stadtstaat der Aufbau eines zentralen Registers noch um ein Vielfaches leichter als in einem Flächenland, wo nicht nur die Informationen aller Landesbehörden, sondern auch die aller Ämter der Kommunen und der Zwischenebenen in einem zentralen Register nach gemeinsamen Standards integriert werden müssen, wenn es den Erwartungen der Nutzerinnen und Nutzer entsprechen soll, die die Zuständigkeitsaufteilung zwischen Landesbehörden, Regierungsbezirken, Landschaftsverbänden, Landkreisen, Städten und Gemeinden nicht kennen.

Bremer Empfehlung zu Open Government Data
Was man aus den Erfahrungen mit dem Bremer IFG für die geplante Open Data Plattform lernen kann, wird aktuell in der Bremer Empfehlung zu Open Government Data der Senatorin für Finanzen und des ifib zusammengefasst, die anlässlich der Konferenz E-Government In medias res am 17. Januar 2011 vorgestellt wird und hier heruntergeladen werden kann.
Die Empfehlung nimmt auch Anregungen aus der Open Data Diskussion auf, die im Kontext der Informationsfreiheitsgesetze bisher nicht näher betrachtet wurden. So unterstützt die Senatorin für Finanzen das Prinzip des Zugriffs auf Dateien und der maschinellen Weiterverarbeitung und kündigt eine Suche nach praktikablen technischen und rechtlichen Lösungen in Bremen an.

Ergänzung: Fortgesetzt in Teil 2.

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