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Die Letzten können die Ersten werden. Informationszugang durch Dokumentenmanagementsysteme verbessern.
In der Europäischen Union der Fünfzehn bildete Deutschland zusammen mit Luxemburg das Schlusslicht bei der Gewährung des freien Zugangs der Bürgerinnen und Bürger zu den Informationen der öffentlichen Verwaltung. Alle anderen Mitgliedstaaten haben zum Teil schon seit sehr langer Zeit so genannte Informationsfreiheitsgesetze verabschiedet. Vorbild und Namensgeber war und ist der Freedom of Information Act der USA, der zuletzt 1996 durch den Electronic Freedom of Information Act angepasst wurde. In Deutschland wurde zwar in der vergangenen Legislaturperiode ein Referentenentwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz im Internet zur Diskussion gestellt, dann aber nicht weiterverfolgt. Nun soll er dem Vernehmen nach reaktiviert werden. Vier der sechzehn Bundesländer haben vergleichbare Landesgesetze verabschiedet, in Bremen befindet sich einer in der parlamentarischen Beratung. Er unterscheidet sich in einigen wesentlichen Details von den Gesetzen der anderen Länder. Diese Details könnten noch in das Bundesgesetz einbezogen werden und den faktischen Informationszugang so erheblich verbessern, dass Deutschland vom Schlusslicht in zeitlicher Hinsicht zum Spitzenreiter in inhaltlicher Hinsicht werden könnte.Informationsfreiheit
In Deutschland gibt es zurzeit Informationsfreiheitsgesetze in Berlin, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. Sie gewähren den Zugang zu den bei öffentlichen Stellen vorhandenen amtlichen Informationen bzw. Akten unter bestimmten Einschränkungen. Als öffentliche Stellen gelten die Landesbehörden, Landkreise und Gemeinden, nur bedingt Landesparlamente, Justiz sowie Forschungs- und Prüfeinrichtungen der Länder. Informationen bzw. Akten werden sehr umfassend als alle im dienstlichen Zusammenhang erlangten Informationen oder alle schriftlich, elektronisch, optisch, akustisch oder auf andere Weise festgehaltenen Gedankenverkörperungen und sonstige Aufzeichnungen definiert.
.... und ihre Grenzen
Der "freie" Informationszugang ist jedoch nicht unbeschränkt. Er erfährt dort seine Grenzen, wo ein Konflikt mit Rechten anderer entsteht und deren Interesse bei einer Güterabwägung stärker gewichtet wird. Weitgehend übereinstimmend kann nach den bestehenden Landesgesetzen ein Antrag auf Zugang verweigert werden
- zum Schutz öffentlicher Belange und der Rechtsdurchsetzung,
- zum Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses,
- zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und
- zum Schutz personenbezogener Daten eines Betroffenen.
Im Prinzip bedeutet Informationsfreiheit also die rechtliche Umkehr der Beweislast. Muss sonst der Informationssuchende die Einsicht oder Auskunft begründen und ein Interesse nachweisen, so kann er im Geltungsbereich der Informationsfreiheit diesen Anspruch ohne Begründungen geltend machen, und die betreffende Behörde kann dies nur mit Begründungen ablehnen. Erscheint dem Antragsteller die Ablehnung nicht hinreichend begründet, so kann er diese von einer Aufsichtsstelle überprüfen lassen. In den entsprechenden Gesetzen sind dazu die Aufgaben der jeweiligen Landesdatenschutzbeauftragten erweitert worden.
Neben den rechtlichen Grenzen gibt es finanzielle und organisatorische Grenzen.
Informationsfreiheit heißt nämlich nicht, dass der Zugang frei im Sinne von unentgeltlich ist. Die einzelnen Behörden können Gebühren festlegen, die sich an den Kosten orientieren sollen. Wenn z. B. Einsicht in eine umfangreiche Akte im Zusammenhang mit einem Bauprojekt verlangt wird, muss eventuell ein Mitarbeiter der Verwaltung in einer Kopie alle Passagen schwärzen, die berechtigte Interessen Dritter (Datenschutz, Geschäftsgeheimnisse) berühren. Dies kann Stunden dauern und führt in Einzelfällen zu Gebührenforderungen von über 100 Euro.
Eine zweite praktische Hürde entsteht dadurch, dass man den Antrag bei der Behörde stellen muss, die über die begehrte Information verfügt (§ 7 IFGe) und dass dieser hinreichend bestimmt sein muss (Landesgesetz Schleswig-Holstein). Die Behörden sollen Organisations- und Aktenpläne zugänglich machen und Verzeichnisse führen, aus denen sich vorhandene Informationssammlungen und –zwecke erkennen lassen.
Diese zweite praktische Hürde haben auch die meisten Informationsfreiheitsgesetze in anderen Ländern aufgebaut. Dies hat dazu geführt, dass das prinzipiell gewährte Zugangsrecht in der Praxis überwiegend von professionellen Anforderern und auch Bürgerinitiativen wahrgenommen wird, aber kaum von einzelnen Bürgerinnen und Bürgern, weil diese zumeist nicht wissen, was sie zur Deckung ihres subjektiven Informationsbedarfs wo anfordern sollen.
Elektronische Informationsfreiheit
In der Vergangenheit war es für die Verwaltung kaum vorstellbar und auf jeden Fall nicht finanzierbar, in dieser Hinsicht etwas grundlegend zu ändern. Der zunehmende Einsatz von informationstechnischen Systemen zur Produktion von Dokumenten in den Verwaltungen und das Internet haben jedoch neue Voraussetzungen geschaffen. In den USA hat der Gesetzgeber darauf 1996 mit dem Electronic Freedom of Information Act Amendment (E-FOIA) reagiert und den Zugang zu Informationen der Bundesbehörden in mehrfacher Hinsicht verbessert.
Die Behörden müssen bestimmte Informationen von sich aus in einen Electronic Reading Room einstellen und über das Internet zugänglich machen. Der Electronic Reading Room ist eine Variante der bisherigen Bereitstellungspflicht in den Behörden. Sie wird nun inhaltlich erweitert um alle Informationen, die Gegenstand eines individuellen Antrags auf Einsichtnahme geworden sind und von denen anzunehmen ist, dass weitere Anträge folgen.
Die elektronische Veröffentlichungspflicht wird mit den großen Effizienzgewinnen begründet, die eine Online-Bereitstellung eröffnet. Der Aufwand für das Einstellen eines elektronischen Dokuments auf einen Server erfordert sehr viel weniger Aufwand als das Heraussuchen und ggf. Ausdrucken eines Dokuments aus dem Archiv. Bei der zweiten und jeder weiteren Nachfrage nach demselben Dokument ist der Aufwand bei der Online-Bereitstellung gleich Null. Die Bürgerinnen und Bürger sparen sich den Weg zur Behörde und können in elektronischen Dokumenten Suchhilfen in Anspruch nehmen.
Eine weitere Regelung überwindet die Einstiegsbarriere, das gewünschte Dokument hinreichend genau bestimmen zu müssen. Jede Behörde muss Referenzmaterial oder einen Führer für die Anforderungen von Informationen bereitstellen, die einen Index aller größeren Informationssysteme und Erschließungssysteme (Information and Record Locator Systems), d.h. eine lokale Suchmaschine, beinhalten muss. Das US-Justizministerium wiederum führt ein Verzeichnis aller Electronic Reading Rooms.
Zukunftsweisendes Gesetz in Bremen
Die Bremische Bürgerschaft berät zur Zeit einen Gesetzentwurf, der diese Entwicklung in den USA im Sinne der Bürgerfreundlichkeit und Effektivität noch verbessert:
Zum einen wird die Veröffentlichungspflicht in Form einer Online-Bereitstellung zur Regel mit begründungspflichtigen Ausnahmen.
Zum anderen wird die Erschließung (Indexierung) von den einzelnen Behörden auf die Ebene der gesamten bremischen Verwaltung gehoben, d. h. die Bürgerinnen und Bürger sollen in einem gemeinsamen Verzeichnis aller Behörden nach einem bestimmten Dokument suchen können und nicht erst lange in den unterschiedlichen Verzeichnissen der einzelnen Behörden suchen müssen.
Dieser wichtige Schritt zur Überwindung der praktischen Zugangsprobleme wurde inspiriert durch das mehrfach ausgezeichnete Stadtinformationssystem der Freien Hansestadt, bremen.online (www.bremen.de), das eine sehr komfortable und effektive Suchfunktion über mehr als 7000 Einrichtungen aus Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft (Vereine, Initiativen u. a) bietet. Diese Suchfunktion basiert nicht nur, wie bei den meisten Internetauftritten, auf einer Volltextsuche, sondern auch auf einer Suche in Schlagwörtern auf der Basis eines Thesaurus. Ein Thesaurus ist eine geordnete Sammlung von Schlagwörtern, denen Synonyme zugeordnet sind. Gibt man eines der Wörter in die Suchmaschine ein, wird automatisch auch nach den zugeordneten Synonymen gesucht. Dies macht die Suche sehr viel effektiver. Der Preis dafür ist allerdings, dass die einzelnen Dokumente und Einträge erst verschlagwortet werden müssen und ein entsprechender Schlagwortbestand mit den jeweiligen Synonymen aufgebaut werden muss.
Informationszugang "buten und binnen"
Der Haupteinwand gegen ein Informationszugangsgesetz sind nach wie vor die davon erwarteten hohen Kosten für die Verwaltungen. Durch die Bereitstellung indexierter Dokumente kann der Aufwand für das Heraussuchen verringert werden. Dafür kommt jedoch die Indexierung hinzu. Ob sich dies alleine für die Bereitstellung im Rahmen der Informationsfreiheit der Bürgerinnen und Bürger lohnt und in Zeiten knapper Kassen rechtfertigen lässt, wäre zu klären. Glücklicherweise stellt sich dieser Konflikt jedoch gar nicht in dieser Weise. Denn alle Verwaltungen müssen auch für die bessere interne Informationsversorgung ihre Dokumente so aufbereiten, dass andere Dienststellen in der derselben und in anderen Behörden im Rahmen vorher definierte Zugangsrechte darauf zugreifen können. Dazu setzen sie zunehmend Dokumentenmanagementsysteme ein, teilweise wird auch von Wissensmanagement gesprochen. Dabei geht es darum, die vorhandenen, aber verteilten, zerstreuten und in ganz unterschiedlich strukturierten Dateien und Archiven befindlichen Informationen möglichst einheitlich zu erschließen und im Intranet mit abgestuften Zugangsberechtigungen für die unmittelbar zuständigen Mitarbeiter im jeweiligen Sachgebiet sowie Mitarbeiter in anderen Sachgebieten derselben Verwaltung oder anderer Verwaltungen verfügbar zu machen.
Diese Diskussion und die entsprechenden Projekte laufen zur Zeit weitgehend unabhängig von der Debatte über Informationsfreiheit. Dabei liegt der inhaltliche Zusammenhang auf der Hand und ist einfach herzustellen: Wenn alle Dateien und Dokumente auf ihre Bereitstellung im Intranet geprüft und die Zugangsberechtigungen festgelegt werden, kann die Veröffentlichung im Internet mit Zugang für alle Bürgerinnen und Bürger als zusätzliche Verwendungs- und Berechtigungsklasse mitberücksichtigt werden. Da anzunehmen ist, dass die für die Öffentlichkeit interessanten Informationen auch für andere als die unmittelbar zuständigen Dienststellen relevant sind, wird letztlich kaum zusätzlicher Bereitstellungsaufwand entstehen, da sie ohnehin alle ins Intranet gestellt werden. Das bremische Motto "buten und binnen – wagen und winnen" trifft hier genau zu. Wer es wagt, die Informationsaufbereitung und den Informationszugang für die Bürgerinnen und Bürger zu optimieren, gewinnt auch verwaltungsintern - und umgekehrt.
Wie dies im einzelnen erfolgen kann, welche Anforderungen an ein solches Dokumentenmanagementsystem zu stellen sind, ob für die interne und externe Aufbereitung dieselben Schlagworte oder alltagssprachliche Synonyme zu verwenden sind und viele andere Detailfragen, untersuchen zur Zeit Mitarbeiter der Verwaltung im schwedischen Udevalla, die schon mehrere Jahrzehnte Erfahrungen mit dem manuellen Zugang zu Information auf Papier haben. Im Rahmen des InterReg III Projekts "eVoice" wird diese Erfahrung auch Bremen und anderen Kommunen zur Verfügung gestellt. Darin liegt auch eine Chance für den Bundesgesetzgeber und die Bundesländer, die noch kein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet haben. Das Kostenargument als Einwand gegen eine baldige Verabschiedung trägt auf jeden Fall jetzt noch weniger als früher.
Herbert Kubicek
Dieser Bericht erscheint im Behörden Spiegel vom August 2004.
Alle zwei Monate berichtet der Behörden Spiegel in der Rubrik "Neues aus dem Institut für Informationsmanagement Bremen" über Projekte und Arbeitsergebnisse aus dem ifib. Der Behörden Spiegel ist außerdem Partner der vom ifib organisierten E-Government-Akademie.