Martin Wind: 21.01.2013

Bürgerbeteiligung in Heidelberg - Vorbild für Bremen?

Am vergangenen Freitag wurde in der Bremischen Bürgerschaft auf Einladung der Fraktion Bündnis90/Die Grünen darüber diskutiert, ob das Heidelberger Modell der Bürgerbeteiligung ein Vorbild für Bremen sein kann. Am Ende der interessanten und lebhaften Diskussion stand fest, dass sich trotz der vielen Unterschiede zwischen beiden Städten zahlreiche Ansatzpunkte im Heidelberger Modell finden, die auch für Bremen interessant sein dürften. Die Präsentation des Modells erfolgte durch Stefan Zöllner vom Heidelberger Amt für Stadtentwicklung und Statistik und durch Prof. Dr. Steffen Sigmund, dem Vorsitzenden der Bürgerstiftung Heidelberg. Moderiert wurde die Veranstaltung von Dr. Jan-Hendrik Kamlage vom Kulturwissenschaftlichen Institut Essen.

Ein wesentlicher Anlass für die stärkere Verankerung der Bürgerbeteiligung in Heidelberg war der damalige Konflikt um die Erweiterung des Kongresszentrums in der historischen Altstadt. Als die Bürgerinnen und Bürger das Vorhaben schließlich stoppten, war bereits viel Geld in Planungen und Entwürfe geflossen. Aus dieser Sicht kann frühzeitige Beteiligung viel Geld sparen. Auf der anderen Seite ist Beteiligung aber auch nicht zum Nulltarif zu haben: In der Stadtverwaltung sind immerhin drei Stellen besetzt worden, um derartige Vorhaben künftig zu koordinieren.

Ein wichtiges Instrument, um frühzeitige Beteiligung in Heidelberg zu ermöglichen, ist eine Liste aktueller Planungsvorhaben im Internet. Die Bürgerbeteiligung kann  von unterschiedlichen Seiten (Beiräte, Bürger, Verwaltung, Gemeinderat) initiiert werden. Der Beschluss, ob eine Beteiligung durchgeführt wird, verbleibt jedoch beim Gemeinderat. Der Gemeinderat hat zudem weiterhin die letzte Entscheidung in der Sache selbst zu treffen. Das Beteiligungsergebnis bindet die gewählten Vertreterinnen und Vertreter also nicht, muss aber im Abwägungs- und Entscheidungsprozess ausreichend berücksichtigt werden.

Transparenz, so der einhellge Tenor in der Diskussion,  ist eine wichtige Voraussetzung für Beteiligung. Bremen hat mit seiner Open-Data-Initiative hier bereits einen Weg eingeschlagen, der nun konsequent weiter verfolgt werden sollte. Das ifib ist in diese Initiative aktiv eingebunden und auch an den aktuellen Planungen beteiligt, die Information über Planungs- und Beteiligungsverfahren in Bremen zu verbessern.

Ressourcen wendet Heidelberg zudem für die systematische Evaluation der Beteiligungsverfahren auf. Erfreulicherweise haben auch wir in letzter Zeit mehrere Anfragen zur Begleitung und Bewertung solcher Vorhaben erhalten. Bislang waren in Deutschland starke Vorbehalte gegenüber Evaluationen anzutreffen. Nun scheint sich die Stimmung langsam zu verändern, denn die Begleitung und Bewertung von solchen Verfahren ist ein wirksames Instrument,. um aus Erfahrungen zu lernen und bei problematischen Entwicklungen möglicherweise sogar noch während des Verfahrensablaufs gegensteuern zu können.

Noch liegen die Ergebnisse der Evaluation in Heidelberg nicht vor - eine Fortsetzung der Veranstaltung im nächsten Jahr, wie von Teilnehmern vorgeschlagen, wäre in der Tat interessant. Wenn es gut läuft, könnte dann sicherlich auch gezeigt werden, ob sich aus den gegenwärtig an verschiedenen Stellen in Bremen laufenden Beteiligungsverfahren (Verkehrsentwicklung, Flächennutzung) eine Verstetigung der Bürgerpartizipation ergeben hat.

 

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Ulrike Peter: 14.11.2012

Leitfaden Bürgerbeteiligung barrierefrei erfolgreich

Im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales haben das Institut für Informationsmanagement Bremen und die Stiftung Digitale Chancen sich einen Überblick über beispielhafte Online-Bürgerbeteiligungsverfahren im Hinblick auf deren barrierefreie Gestaltung gemäß BIT-V 2.0 und auf deren Eignung zur Steigerung der Bürgerbeteiligung und Herbeiführung von Bürgervoten unter besonderer Berücksichtigung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen verschafft. Die Ergebnisse werden im „Leitfaden Bürgerbeteiligung barrierefrei erfolgreich" vorgestellt und diskutiert. Es werden zunächst die alten und neuen Barrieren für gesellschaftliche und politische Teilhabe beschrieben und die Vorgehensweise bei der Planung von Bürgerbeteiligungsverfahren sowie eine Reihe unterschiedlicher Verfahren vorgestellt.

Die Handlungsempfehlungen zur Erreichung des Ziels, Bürgerbeteiligung erfolgreich und barrierefrei online zu gestalten, stützen sich auf die folgenden vier Kernforderungen:

• Inklusivität, das heißt, dass die besonderen Belange von Menschen mit Behinderungen bei der Planung und Durchführung von Beteiligungsprozessen von Anfang an berücksichtigt werden, z. B. durch Einbeziehung ihrer Interessenvertretungen.
• Standardkonformität, das heißt, dass die Vorgaben der BIT-V 2.0 und WCAG 2.0 bei der Umsetzung von Online-Beteiligungsangeboten nachweislich eingehalten werden.
• Reduzierte Komplexität, das heißt, dass Online-Beteiligungsangebote sich auf die erforderlichen Elemente beschränken, um unnötige Barrieren zu vermeiden.
• Transparenz, das heißt, dass Beteiligungsprozesse für alle Bürgerinnen und Bürger verständlich und nachvollziehbar gestaltet werden.

Ziel des Leitfadens ist, eine theoretische Einordnung in Erfolgskriterien und Erfolgsfaktoren für Beteiligungsprozesse aufzuzeigen und in verschiedenen Komponenten Handwerkszeug für die praktische Umsetzung erfolgreicher barrierefreier Bürgerbeteiligungsprozesse zu bieten. Der Leitfaden enthält einen umfassenden Katalog von Leitlinien zur barrierefreier Gestaltung bei der Realisierung von Online-Beteiligungsverfahren. Dieser Katalog stützt sich auf die Vorgaben der derzeit gültigen Regelwerke, verweist auf die jeweiligen Vorschriften und illustriert anschaulich durch Beispiele mögliche Vorgehensweisen. Ergänzend werden Kommunikationselemente außerhalb des Onlineangebots, die bei Bürgerbeteiligung zu dem gewählten Onlineverfahren hinzutreten können, im Hinblick auf Aspekte der barrierefreien Realisierung beschrieben. Außerdem werden die an der komplexen Aufgabe der Planung und Realisierung von Bürgerbeteiligungsverfahren beteiligten Akteure und deren Rollen identifiziert, und es wird ihnen eine Planungshilfe an die Hand gegeben.

Barrierefreiheit behindert also nachweislich nicht den Erfolg von Online-Beteiligung. Da spielen vor allem inhaltliche und organisatorische Faktoren eine Rolle. Man kann andererseits aber auch nicht generell sagen, dass Barrierefreiheit selbst ein Erfolgsfaktor ist, obwohl dies in Teilaspekten zutrifft. So wäre zum Beispiel die  Erfüllung der Anforderung „einfache Sprache“ bei den von Verwaltungen bereitgestellten Dokumenten offensichtlich ein Gewinn für alle und dem Erfolg eines Beteiligungsprozesses über den Kreis der Menschen mit Behinderungen hinaus sicherlich nur förderlich.

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Herbert Kubicek: 08.10.2012

Wie Rohdaten vielleicht doch noch zur mehr Transparenz beitragen können

Am 4. Oktober 2012 hat in Wien die erste Open Government Data Konferenz für den deutschsprachigen Raum stattgefunden. Die Arbeitsgemeinschaft für Datenverarbeitung (ADV) hat in Kooperation mit dem Bundeskanzleramt, der Stadt Wien und der Donauuniversität Krems über 100 Akteure aus Österreich, Deutschland,  der Schweiz und Liechtenstein  in den „Brennpunkt“, ein Wiener Museum  der Heizkultur,  gelockt und ihnen mit einem Programm mit über 30 Vorträgen, Workshops und Panels eingeheizt.

Es handelt sich um die erste einer geplanten Reihe so genannter D-A-CH-LI Konferenzen, „die die wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Dimension, die aus der Öffnung und Nutzung öffentlicher Daten entsteht, im Sinne von Chancen und Herausforderungen im DACHLI Raum erörtern will.“ Bei diesem ersten Schritt standen allerdings noch die Bestandsaufnahme sowie  Hoffnungen auf große Effekte im Vordergrund. Mein Beitrag  war als (selbst-)kritische Reflektion gedacht, beurteilt die aktuellen Open Government Data Aktivitäten an dem häufig verkündeten Ziel der Erreichung größerer politischer Transparenz und setzt sie ins Verhältnis zu anderen Maßnahmen zu diesem Zweck, insbesondere den Informationsfreiheitsgesetzen.

Meine Kritik am Status Quo und meine Empfehlung,  wie in Bremen und nun auch in Hamburg,  die Open Data Aktivitäten stärker mit dem allgemeinen Zugang zu Dokumenten und fachspezifischen Veröffentlichungspflichten zu verknüpfen, fiel schon deshalb nicht auf fruchtbaren Boden, weil es in Österreich und  der Schweiz kein Informationsfreiheitsgesetz gibt. In Österreich wird die Transparenz der Verwaltung durch das Auskunftsverpflichtungsgesetz von 1987 beschränkt, das zwar ein Recht auf Auskunft gewährt, aber noch nicht einmal eine Einsicht in Dokumente der Verwaltung ermöglicht. Daran will anscheinend zur Zeit auch keine politische Kraft etwas ändern. Und eine wirksame Hilfe durch Piraten ist auch nicht in Sicht. In der Schweiz gibt es das Bundesgesetz zum Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung aus dem Jahr 2004, das zwar eine Einsichtnahme, aber keine pro-aktive Veröffentlichungspflicht kennt.

Vor diesem Hintergrund wurde  meine Kritik am Status Quo sehr zurückhaltend aufgenommen.  In vielen Vorträgen wurde die Bereitstellung von Daten mit mehr Information und diese mit größerer Transparenz gleichgesetzt. Rohdaten über Toiletten-Standorte, Ozon-Werte, Parkplätze, Bevölkerungsbewegungen und den verabschiedeten Haushalt tragen aber nicht zu politischer Transparenz bei, wenn darunter, wie allgemein üblich, die Nachvollziehbarkeit und das bessere Verständnis von politischen Entscheidungen verstanden wird. Das spricht nicht gegen diese Daten und deren Bereitstellung, sondern nur gegen eine falsche Zuordnung. Die derzeit bereitgestellten Daten können die Alltagsorientierung verbessern. Sie zielen auf eine Kooperation der Verwaltung mit Wirtschaft und Zivilgesellschaft,  sollten aber ehrlicherweise nicht als Beitrag zu mehr Transparenz etikettiert werden.

Noch schwerer zu akzeptieren war die These,  dass Rohdaten alleine grundsätzlich keinen Beitrag zu mehr Transparenz leisten können, wie dies in dem bekannten Säulendiagramm suggeriert wird.

Open Data als Basis für Transparenz? (Quelle: EU Kommission, Malmö Ministererklärung zum E-Government (2009) und Digitale Agenda (2010))

Rohdaten sind ein ungeeigneter Ansatzpunkt, weil es sich dabei um de-kontextualisierte Informationen handelt., Transparenz aber immer kontextabhängig hergestellt werden muss, d.h. Daten müssen ins Verhältnis zu den Entscheidungsprozessen und  deren Ergebnisen gesetzt werden, deren Transparenz sie verbessern sollen. Die Priorität auf die Bereitstellung von Rohdaten statt von Dokumenten zu legen, ist so als würde ein Automobilhersteller nicht Bilder und Angaben zu seinen Modellen sondern den Ersatzteilkatalog ins Internet stellen.

Erst als ich empfohlen habe, Dokumente und Rohdaten über wechselseitige Links zu verbinden, um so die Daten in ihren Kontext stellen zu können, wurden die Minen wieder freundlicher.  Man kann mit Rohdaten zu mehr Transparenz beitragen, indem man einen Pfad von einem Dokument zu den ihm zugrunde liegenden Rohdaten zwecks intensiverer Überprüfung legt und umgekehrt bei den Rohdaten auf  Dokumente verweist,  in denen sie verwendet werden und deren Gewinnung näher beschrieben wird. So kann man zunächst auf freiwilliger Basis Informationsfreiheit und Offene Daten zusammenzubringen,  wenn auf absehbare Zeit keine gesetzliche  Veröffentlichungspflicht für Dokumente erreichbar ist. Die Folien mit dieser Kritik und dieser Perspektive finden sie hier.

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Herbert Kubicek:

Kooperationserfolge auf kleinem Nenner: Gemeinsame Metadaten für offene Verwaltungsdaten

Auf dem Verwaltungskongress Effizienter Staat im April 2012 in Berlin haben Akteure aus dem Open Government Data Bereich  aus Deutschland, Österreich, der Schweiz und Liechtenstein verabredet, sich bei Ihren Open Data Angeboten intensiver auszutauschen und abzustimmen. Das Bundeskanzleramt Österreich, der Magistrat der Stadt Wien und die mit der Donau Universität Krems gestartete Cooperation OGD Österreich haben für den 3. Oktober 2012 zu einem Workshop in Wien eingeladen. Als wichtiges Ergebnis der innerösterreichischen Kooperation  wurde ein White-Paper OGD Metadaten 2.0 präsentiert. Der Vorschlag mit  dem Ziel, damit auch einen Defacto-Standard für (Meta-)Datenkataloge im gesamten deutschsprachigen Raum zu etablieren, umfasst 11 Pflichtfelder und 20 optionale Felder. Vom Berliner Vertreter wurde Zustimmung wegen hoher Übereinstimmung signalisiert.

Wie wichtig sind einheitliche Metadaten?

Ich habe an diesem Workshop als Experte in eigener Verantwortung und als Vertreter der Freien Hansestadt Bremen teilgenommen und die Bedeutung von Metadaten an sich und die Bedeutung einheitlicher Metadaten im Besonderen relativiert und mit meiner Präsentation zunächst auf die rechtliche und organisatorische Einbettung von Open Data Angeboten  hinweisen wollen. In Bremen wird das Open Data Angebot als Erweiterung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach dem Bremischen Informationsfreiheitsgesetz und des dazu entwickelten Registers amtlicher Informationen verstanden und betrieben. Die Erfahrungen von vier Jahren mit diesem auf www.bremen.de angebotenen Online-Register relativieren die Bedeutung der Verschlagwortung für eine erfolgreiche Suche ganz erheblich. Mit einem Metadatenfeld „Schlagworte“ ist ja noch gar nichts erreicht. Entscheidend ist, welche Schlagworte  verwendet werden. Sollen Autoren oder Bereitsteller diese frei wählen können oder aus einem kontrollierten Schlagwortbestand, einem Thesaurus auswählen müssen? Woher soll dieser Thesaurus kommen? Kann man auf vorhandene, meist fachspezifische Thesauri zurückgreifen? Die meisten beinhalten keine Synonyme und stellen keine Verbindung zwischen einem Schlagwort Kraftfahrzeug, der Abkürzung  Kfz und dem Synonym Auto her. Gibt jemand solche im Alltag vielfältig benutzten Synonyme  als Suchbegriff ein, erhält er die Antwort „Keine Datensätze zu diesem Suchbegriff vorhanden“, obwohl sie vorhanden sind, aber anders verschlagwortet wurden. Dann kann man sich aber auch alle anderen Filter-Merkmale in den Metadaten  eigentlich sparen.

Die Freitext-Beschreibung ist das wichtigste Meta-Datum für erfolgreiche suche

Erinnert sich noch jemand an Lycos, den Versuch, Web-Angebote in einem Katalog zu verschlagworten?  Nutzer erwarten heute Suchmöglichkeiten wie bei Google, das heißt eine Volltextsuche. Bei Dokumenten kann man in deren Text suchen. Bei Datensätzen nur in deren Beschreibung. Unsere Empfehlung ist daher, in den Datenkatalogen vor allem auf eine ausführliche Darstellung im Meta-Datenfeld „Beschreibung“ zu achten und diese nach Möglichkeit redaktionell so zu bearbeiten, dass  verschiedene alltagssprachliche Ausdrücke, die etwas mit den betreffenden Daten zu tun haben, darin vorkommen. Dann kann eine Suche in diesen Beschreibungen auch zu Treffer-Erfolgen führen, die man weiter filtern kann.

Die Verknüpfung  von Dokumenten und Rohdaten  als nächstes Ziel

Auf wenig Gegenliebe ist unsere Aussage getroffen, dass wir für das Ziel politischer Transparenz  den Zugang zu amtlichen Dokumenten für wichtiger halten als den zu Rohdaten. Immerhin hat Herr Both aus Berlin berichtet, dass in das Berliner Portal nun auch Dokumente eingestellt werden sollen und er dafür ein weiteres Metadatenfeld benötigt. Das -> Bremer Verzeichnis amtlicher Dokumente hat ein solches Merkmal „Dokumententyp“, nach dem unterschieden wird, ob es sich zum Beispiel um Berichte, Konzepte und Protokolle, Gesetze und Rechtsverordnungen,  Anträge, Anfragen, Vorlagen und Protokolle aus Senat, Deputationen und Ausschüssen, um Verträge und Vereinbarungen o.a.m. handelt.

Relevant für die Metadaten wird eine weitere Konsequenz aus der Bremer Strategie. Wir sind der Auffassung, dass Dokumente einen relevanten Kontext für Rohdaten bilden. Zum einen kann ein Dokument Ausgangspunkt für ein Interesse an und die Suche nach Rohdaten sein. Ich lese einen Bericht und finde, dass eine dort enthaltene Statistik zu allgemein oder zu selektiv ist und würde mir gerne die diesem Bericht zugrundeliegenden Rohdaten ansehen. Dann wäre ein Link aus den Metadaten des Dokuments zu denen des betreffenden Rohdatensatzes hilfreich. Umgekehrt: Ich finde einen Rohdatensatz interessant, erfahre aber aus der Beschreibung kaum etwas über seine Entstehung und Verwendung. Ein Link von den Metadaten des Datensatzes auf Dokumente, in denen er verwendet wurde,  würde das Verständnis sehr fördern.Daher hat sich das Referat Zentrales IT-Management und E-Government der Senatorin für Finanzen vorgenommen, in den nächsten Monaten u.a. die Möglichkeit solcher Verknüpfungen zu klären. Der vorgeschlagene Metadaten-Katalog sollte im Bereich der optionalen Felder um ein entsprechendes Feld „Verwendung in Dokumenten“ erweitert werden.

Was bringt ein einheitlicher Metadatenkatalog bei heterogenen Datenbeständen ?

Obwohl auf der Tagesordnung auch die Themen Strategie und Ziele standen und ich u.a. auf die Bedeutung der Harmonisierung mit allgemeinen Zugangsrechten zu Dokumenten (in Deutschland Informationsfreiheit, aber auch mit den Bestimmungen in Fachgesetzen zu Umweltinformation, Verbraucherinformation, Bau- und Planungsrecht) hingewiesen habe, wurde mit taktischen Begründungen auf eine Diskussion dieser Fragen (noch) verzichtet. Metadaten sind in der Tat leichter zu harmonisieren, brauchen keine politische Unterstützung und interessieren  die Politik auch wenig, so dass man hier leichter vorankommt. Die Frage, was damit befördert werden soll, gerät dabei leicht aus dem Blick. Die zugrundeliegende Vision ist, dass man über gleichartige Datenkataloge zu einem Thema  passende Datensätze auf kommunaler und Landesebene in Deutschland, Österreich und der Schweiz besser finden und  dann integrieren kann. Aber bis auf einige Geodaten sind die Datenbestände im Hinblick auf Erhebungsweise,  Zyklen, Detaildefinitionen u.v.a.m.  sehr heterogen. Einheitliche Metadaten helfen da nicht wirklich weiter. Aber man kann etwas vorzeigen......

Die gesamte Präsentation zum Stand und den nächsten Schritten in Sachen Open Data Bremen, die ich aus Zeitgründen auf dem Workshop nicht vollständig zeigen konnte, finden Sie hier.

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Herbert Kubicek: 29.08.2012

Neues vom Zukunftsdialog der Bundeskanzlerin

Im Februar  2012 hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel im Internet einen Bürgerdialog begonnen. Auf www.dialog-ueber-deutschland.de lud sie ein, Vorschläge zu drei Fragenkomplexen zu machen:

• Wie wollen wir zusammenleben?
• Wovon wollen wir leben?
• Wie wollen wir lernen?

Daneben erarbeiteten von Mai bis Juli 2012 über 120 Experten in 18 Arbeitsgruppen konkrete Projektvorschläge zu diesen Fragekomplexen. Ich habe in der Arbeitsgruppe "Chancen und Grenzen der Bürgerbeteiligung" mitgearbeitet, die von dem Politikwissenschaftler Oscar Gabriel geleitet wurde. Mit Kolleginnen und Kollegen aus anderen Disziplinen und Praktikern der Bürgerbeteiligung wurden zunächst rund ein Dutzend Vorschläge für Maßnahmen und Projekte auf Bundesebene formuliert, schriftlich ausgearbeitet, zur gegenseitigen Kommentierung weitergegeben und schließlich mit Prioritäten versehen. (Zu den Expertinnen und Experten dieser AG).

Ich habe in diese Gruppe fünf Vorschläge eingebracht:

1. Mehr Transparenz durch pro-aktive Veröffentlichungspflichten und ein gemeinsames Register
2. Mehr Transparenz im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren
3. Transparenz der Verwendung öffentlicher Mittel
4. Bund-Länder-Plattform zu laufenden Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung
5. Plattform für öffentliche Eingaben an die Bundesregierung: Vorschläge und Beschwerden

 

Gestern, am 28. August, wurde der Abschlussbericht mit  ca. 300 Vorschlägen der Bundeskanzlerin übergeben. Sie hat sich zwei Stunden Zeit genommen, ausgewählte Vorschläge zu diskutieren. Der Bericht mit Kurzfassungen der Vorschläge ist veröffentlicht.

Die Vorschläge 1, 2 und 4 haben es auf die Liste der 21 Themen geschafft, die vom Kanzleramt unmittelbar aufgegriffen werden sollen. Die bisher nicht veröffentlichten Langfassungen dieser Vorschläge finden Sie hier: 1, 2, 4. Einige davon haben ifib und zebralog schon 2008 in einer Auftragsstudie des Bundesministeriums des Innern zur E-Partizipation 2008 entwickelt. Damals ist bis auf eine kleine Konsultation zu einem Gesetzentwurf keiner der Vorschläge umgesetzt worden. Insbesondere Projekte, die mehrere Bundesministerien betreffen, wie ein gemeinsames IFG-Register, und daher eine Koordination erfordern, haben es schwer. Mal sehen, ob das Bundeskanzleramt mehr Durchsetzungskraft hat.

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